日本吸引外国人才新举措

近年来，日本安倍政府一改多年来的外国劳工政策，在大力度开放门户、扩大引进外劳方面动作频出，在涉及外国人管理的组织机构、相关法规制度等方面作出重大改革调整。这既体现出日本社会正积极解决少子化和老龄化带来的劳动力短缺问题，又反映出日本有关方面吸引外国人才、大胆引进外国劳动力的迫切性，此举将成为支撑日本社会实现可持续发展的重要手段之一。

  一、基本现况

（一）在日外国人总体情况。

根据日本法务省公布，截至2018年6月末，在留外国人263万余人，比2017年年末增加7万余人，约占日本总人口的2%。从国籍看，中国大陆和台湾地区最多，共近80万人，占全体外国籍人口的30%;第二、第三分别是韩国籍和越南籍。从在留资格看，永住者最多，达75万余人、占28.8%，其次分别是特别永住者、留学生、技能实习、技术・人文知识・国际业务等。从行政区来看，东京都外国人最多为55万余人，其次分别是爱知县、大阪府、神奈川县、埼玉县等，相对集中于日本几大城市圈。

（二）在日外国人劳动者。

据日本厚生劳动省公布，到2018年10月末，在日外国人劳动者达到146万人，较上年增加约18万人，增幅为14.2%，而与2008年约49万人相比，近10年增加约3倍。从国籍来看，中国最多，约为39万人、占总数的约27%，然后依次是越南、菲律宾等。从在留资格来看，技能实习约31万人、约占21%，“专业性・技术性领域”等专业人才约28万人、约占19%。从行业看，从事制造业的外国人约43万人，占整体的30%，服务业、批发和零售等行业的外国人比例也较高，雇用外国劳动者的企业机构约22万家。从行政区来看，外国人劳动者相对集中在关东的东京都、中部爱知县、关西大阪府等地。

（三）在日外国留学生。

日本自2008年提出到2020年接收30万外国留学生赴日本留学深造的“30万留学生计划”以来，海外留学生总数整体成上升趋势。据日本有关机构公布，截至2018年5月1日，日本在籍外国留学生人数约为29.9万人。从生源地域看，亚洲约28万人、约占93%，欧洲约1万人、约占3%，北美约3千余人、约占1%。从生源国家看，中国达12万余人（其中台湾地区为9千余人），居首位、约占42%，其后依次为越南、尼泊尔、韩国、斯里兰卡等。

  二、现实背景

（一）克服少子高龄化困局的需要。

自20世纪70年代以来，日本一直处于人口下降状态。日本政府发表的2008年版《少子化社会白皮书》指出，日本是“世界上少子、老龄化最严重、进展最快的国家”。目前日本总人口约为1.26亿人，其中15岁以下儿童占总数约12.2%，比率远低于印度、美国等，超过65周岁的人口数量达到了总人口的28%以上，是国家人口老年化标准的近4倍。日本2018年的新生儿为92.1万，已经连续3年新生儿数量不过百万;另一方面，日本2018年的死亡人数达136.9万人，人口自然下降人数近45万人。按此趋势，到2065年，日本人口预计将降至约8800万人。

受少子老龄化影响，日本产业界已经出现了劳动力不足问题。日本厚生劳动省公布，2017年岗位空缺与求职人数的求人倍率达到43年来最高的1.59倍。据东京商工研究所调査显示，2018年8月，由于人手短缺而破产的日本企业有45家。日本帝国数据银行统计显示，45.4%的受访日本企业存在人手不足问题。有关研究表明，到2030年，日本劳动力缺口将达644万人，按行业来看，服务业和医疗领域缺口最大，分别为400万人和187万人。日本不得不将扩大引进外国人作为弥补劳动力短缺的一种手段。

（二）适应国际化发展的需要。

尽管日本外国人开放政策不断放宽，但与其他发达国家相比，日本引进外国劳动力的比例仍然较低，国际化程度不够高。经济合作与发展组织（OECD）的国际移居资料库显示，日本在吸收外国人的绝对人数上仅次于美国、德国、英国，位列第四大移民国家，但是外劳在日本社会的整体比例依然很低，仅2%，远低于新加坡、美国、德国、英国等。可以说，日本吸引外国人的空间还很大。

另外，在全球化潮流中，日本企业持续向海外发展，并希望在国际竞争中立于不败之地。根据日本有关机构实施的民意调査表明，影响日本企业海外发展的最大障碍因素是能够担当海外业务的国际化人才不足，但日本企业对这个问题重要性的认识逐年提高，并提出如下四种解决办法，第一是将现有的本土职员培育成国际化人才，第二就是引进外国人才，第三是中途雇用精通国际业务的日本人，第四是返聘高龄退休（60岁以上）日本人。不只是日本的大企业，还有很多的中坚企业与中小企业都越来越期待聘用外国人才来支撑其海外业务发展。

（三）应对国际人才竞争的需要。

在全球人才竞争越来越激烈的背景下，开放人才大门、完善外劳接纳体制、参与国际人才竞争已成为日本当务之急。根据有关机构调査统计发现，2016年毕业的留学生在日本的就职率仅为36%，就职率低的原因之一是较为苛刻的就业签证许可条件，即要求留学生就职的工作须和自己的专业领域相符。为此，《日本再兴战略2016》提出希望将留学生就职率提升到50%以上。

日本《未来投资战略2018》也指出，在第四次产业革命时代的国际人才竞争中，积极从海外接收具有高度知识与技能的外国人才非常重要。在当前国际化发展过程中，日本也认识到，具有高度知识与技能的人才正在跨越国界活动，日本应该通过釆取有效措施吸引这些优秀人才，实现进一步发展。

但是，随着全球化的发展，各国争夺外国人才日益激烈，而日本在工资待遇、劳动福利、工作环境等方面与其他国家的差距在缩小，对外国人才的吸引力降低。例如，中国大陆的工资水平逐年增涨，与中国大城市相比，到日本工作的优势正在降低；中国台湾和韩国等也在推进实施接纳外国人才的政策。面对国内现实困境和国际挑战，如何改革日本的外国人政策，正成为一个重要课题。

  三、有关举措

（一）签证方面。

1.修订完善高度人才签证。为吸引外国高层次人才，日本在2009年设立了高度外国人才签证，从出入境管理、在留活动、在留期限、配偶就业、父母偕同、家佣雇用等方面给予优待。2012年对高度外国人才引入积分制。2014年创立高度专门职1号和高度专门职2号。2017年4月，对高度专门职签证又进行修订，一是对于大学毕业生、取得硕士与博士学位者、日语能力考试取得N2级人员、顶级大学（大学院）毕业者、高额投资家（1亿日元以上的投资），分别给予5分、10分等不同的加分；二是对于积分70分以上的人，在留年数达到3年，即可申请永久居留权，对于积分80分以上人员，在留年数达到1年，即可申请永久居留权。而此前高度人才申请永久居留权的在留年数是5年以上，新修改使得申请永久居留权的条件大幅缓和。截至2018年6月已有近1.3万人获日本高度外国人才签证，提前完成了日本政府提出的2020年拟达到1万人的目标。

2.增设“介护”在留资格。为缓解日本社会超老龄化护理人员严重不足的现状，拓展外国技能实习生的从业范围，2016年10月，日本众议院通过《外国人技能实习制度规范化法案》，增添了一项新的在留资格——“介护”；2016年11月，日本临时国会《修订出入国管理及难民认定法一部分的法律》正式成立，并从2017年9月1日起正式实施这个新增的在留资格。而且“介护”被认定为高级人才签证的一种，能够快速拿到永住资格。

有了这个新设的“介护”在留资格，在日留学生从介护专业学校毕业后，只要考取日本“介护福祉师”的认定证书，就可以直接从“留学签证”转换成“护理签证”，取得3个月、1年、3年、5年不同期限的在留资格，留在日本工作。据厚生劳动省公布，截至2018年6月，有170多名外国人获此签证。

3.新增两种签证——“特定技能1号”和“特定技能2号”。根据2018年12月通过的《出入国管理及难民认定法》修正案，日本从2019年4月1日起新增设“特定技能1号”和“特定技能2号”两类签证，计划在2019年实施首年度最多接纳4.7万名外国劳动者，未来5年内最多引进34.5万名外国劳动者。

“特定技能1号”是签发给从事需要相关特定产业领域相当程度知识或经验等技能的业务的外国人，原则上申请人需要通过日本语能力测试和相关行业职业技能考试，持此签证的外国劳工，签证期限累计最长5年，原则上不得办理亲属来日本生活。特定产业领域包括护理、楼宇保洁、金属材料加工、工业设备制造、电子电机设备产业、建设、造船和船舶工业、汽车维修、航空（机场地勤、运输等）、农业、渔业、食品饮料加工、餐饮、住宿等14种。

“特定技能2号”是签发给从事具备相关特定产业领域熟练技能业务的外国人，持此签证外国人在日本的在留期间无上限，可以一直更新居留期间，也可以携家人一起在日本居住，实质上可以无限期在日本生活，这也是与“特定技能1号”签证最大的差异。目前，“特定技能2号”只适用于特定产业领域中的建设、造船和船舶工业两种。

（二）机构方面。

1.设立外国人技能实习机构。为加强对外国人技能实习的依法管理，日本2016年制定了《关于外国人技能实习规范实施及技能实习生保护的法律》（简称《技能实习法》）等一系列法律法规，《技能实习法》于2017年11月正式施行。依据该法于2017年1月25日登记成立法人外国人技能实习机构，由日本厚生劳动省、法务省共管。在东京都内设立本部事务所，在札幌、仙台、水户、东京、名古屋、富山、长野、大阪、广岛、高松、松山、福冈、熊本等设立地方事务所。

该机构的主要目的是在外国人学习掌握技能、技术或知识期间，促进技能实习制度的规范实施及技能实习生的保护，进而推进通过人才培育向发展中国家地区转移技能等的国际合作。

该机构的主要职责是审批技能实习计划，要求实习实施单位和监理团体提交报告，进行技能实习实地检查，受理实习实施单位的申报，开展监理团体许可的调查，对技能实习生提供咨询与援助，对技能实习生转换工作提供支援，开展技能实习的调研等。

2.设置高度外国人才工作推进平台。根据日本《未来投资战略2018》关于要提高作为高度外国人才来源的优秀外国人留学生在日本国内就业率、为外国留学生实行从引进到就业的一贯服务、实现留学生与产业界双方需求的有效对接等要求，2018年12月25日，在日本有关省厅的协作下，在日本贸易振兴机构设立高度外国人才工作推进平台，通过这个平台实现高度外国人才政策措施有机联通，加强相关部门协力配合；并且通过该平台门户网站发布有关日本国生活、就业环境以及入国在留管理制度等信息，向企业、高度外国人才和外国留学生提供咨询等一站式服务，积极支援中坚与中小企业引进外国人。参与该平台建设的日本中央政府部门，包括外务省、文部科学省、厚生劳动省、经济产业省、法务省、农林水产省、国土交通省等。

3.升格扩充外国人管理机构。根据日本国会2018年12月审议通过的《出入国管理及难民认定法》修正案，从2019年4月1日起，将日本法务省的内设局入国管理局独立出来为外设局，升格更名为出入国在留管理厅，位列公安审查委员会、公安调查厅之前。

日本法务省为新出入国在留管理厅增员和系统改革等提供588亿日元预算，并新增人员约560人，工作人员总数达到约5400人，在札幌、仙台、东京、名古屋、大阪、广岛、高松、福冈设立8个地方出入国在留管理局，在横滨、神户、那霸设立3处支局，在全国约100个地点设置一元化的咨询窗口。

新出入国在留管理厅主要职责是全面负责出入境管理、外国人登记、外国劳动者就业与生活支援、难民认定等与外国人相关联的行政事务，排除黑中介，对外国劳动者加强法律保护，营造更为轻松的工作环境。

四、意见建议

近年来，中国在习近平总书记聚天下英才而用之重要论述的感召下，实施更积极、更开放、更有效的人才政策，吸引外国人才力度空前之大，海内外影响广泛深远，作为一衣带水的重要邻国日本，在引进外国人才方面的务实力度不断加大，法规制度逐步完善，也有值得我国借鉴交流之处。

（一）更加完善我国引进外国人才政策。结合外国人才工作的实际，继续解决外籍人员工资税收、知识产权保护等问题，为引进外国人才提供更加良好的软硬件环境条件，使外国人才更加安心舒心工作生活。

（二）推进构建相关机构部门协作机制。加强我国政府部门、公益机构、事业单位、市场主体等官民并举、相互配合，更好发挥政府部门统筹协调、政策引导、公共服务作用，为相关单位开展国际人才交流活动提供经费资助等。

（三）用好国际国内两个市场两种资源。发挥外籍人才招聘会等的市场化国际化功能，有序组织走出去招聘人才，支持企业通过在国外投资兴业、设立工作室、兼并等形式有效利用外国人才智力。

（四）更好促进中日多层次人才交流合作。积极扩大与日本政府部门、大学与研究机构、社会团体、人才组织等的交流合作，探索建立中日政府间人才交流双边协定和对话机制，促进信息互通、资源共享。