关于探索建立高技术人才移民制度的若干思考

一、政策演进与制度脉络

我国对技术移民制度的探索始于二十一世纪初。2002年，中办、国办在《全国人才队伍建设规划纲要》中首次提出“研究制定技术移民法”，标志着技术移民议题正式进入国家人才战略视野。此后，相关政策表述在多个国家级文件中延续并发展：2003年《关于进一步加强人才工作的决定》提出“抓紧制定技术移民法”；2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》明确“探索实行技术移民”；2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出在技术移民方面先行先试；2021年“十四五”规划进一步提出“探索建立技术移民制度”；至党的二十届三中全会，报告正式提出“探索建立高技术人才移民制度”。这六个国家级文件表明，二十余年来国家持续从技术移民角度探索国外智力引进工作，并将其逐步纳入国家整体发展战略。

地方层面也开展了积极尝试。2019年广东省在促进科技创新若干政策中提出在珠三角九市先行先试技术移民制度；2020年《广州市科技创新条例》规定开展技术移民试点；2021年深圳提出探索实施更加开放的境外人才管理制度并实行技术移民。这些地方实践为国家级制度设计提供了重要参考。

从政策演变脉络可以看出两个“不变”：一是始终坚持通过技术移民制度加大引进国外智力力度；二是始终强调引进国外智力工作要更好地服务国家发展大局。同时呈现出三个“变化”：一是从“法治”逐步过渡到“制度”；二是从“人才专项规划”逐步融入“国家总体战略”；三是从“中央统一部署”逐步扩展到“地方先行先试”。

二、现实挑战与瓶颈分析

尽管政策导向明确，但我国在引进外国顶尖人才方面仍面临多重挑战。

首先，外国顶尖人才流入规模有限，人才竞争压力显著。我国签发的A类高端人才工作许可占比仍然偏低，而美国同类人才签证占工作签证比例已达8%至32%。同时，外籍华人人才回流规模有限，而中国公民中获得美国技术类永久居留签证者年均约6000人，在日本“高度专门职”签证中中国籍人才占比更达60%左右，反映出人才国际竞争的现实压力。

其次，现行制度对顶尖人才的吸引力不足。当前制度仍以雇主聘用为前提，外国顶尖人才无法以技能独立申请工作许可或永久居留；人才评估体系存在一定程度的“唯帽子、唯职称”现象，积分要素未能全面反映其专业能力及其与我国发展的关联度；人才在单位内部调岗、集团内流动等方面仍受较多限制，影响了其才能的充分发挥。

再次，管理体制与服务效能有待提升。部分审批环节仍然较多，政策执行中“政策化”现象仍然存在，法治化水平有待加强。与此同时，发达国家持续优化其人才引进制度：美国为顶尖人才提供独立申请永久居留、豁免劳动力市场测试等特殊通道；澳大利亚设立“全球人才独立计划”，提供快速审理和永久居留途径；英国、日本、新加坡等国也建立了各具特色的高技术人才移民制度，形成了激烈的国际人才竞争态势。特别是日本自2012年建立高度人才积分制并两次修订后，引进人数从初期300余人快速增长至近年数万人规模，制度效应显著。

三、路径探索与制度构建

探索建立高技术人才移民制度，需立足国情、对标国际，进行系统性设计与渐进式推进。

一是凝聚制度共识。应进一步明确高技术人才移民制度不仅是人才引进手段，更是深化人才发展体制机制改革、推进高水平对外开放的重要举措。在制度设计上，需平衡“人才”与“移民”双重属性，兼顾中国特色与国际通行规则，形成具有国际竞争力的人才制度体系。

二是强化市场主导与人才自由。建议在现有外国人才分类基础上，探索设立面向顶尖人才的“A+”类别开放式工作许可，允许其在符合规定的范围内自由变更职务、用人单位甚至职业领域，将相关手续由审批改为备案，最大限度激发人才活力。

三是优化管理体制与服务供给。推动外国人才管理职能整合与机构强化，在中央层面理顺管理机制，在地方层面鼓励人才集聚区设立专门的外国人才或海外人才局。完善分类管理制度，对顶尖人才突出服务保障，对专业人才注重规范管理。建立以技能为核心的独立申请制度，允许顶尖人才直接申请永久居留乃至入籍，并提供一站式服务。

四是完善人才评估与融合机制。建立多维、客观的人才评估体系，破除“五唯”倾向，在积分评估中增加语言能力、职业领域与我国发展的关联度、配偶专业能力等要素。加强社会融合服务，推动工作许可、社会保障等证件功能集成，依托现有公共服务体系为外籍人才提供全方位融入支持。

五是加快法治化进程。推动《外国人在中国工作管理条例》等专项立法，积极参与《出境入境管理法》修订及高技术人才移民管理办法起草工作，将成熟的政策措施上升为法律法规，营造稳定、透明、可预期的法治化引才环境。

探索建立高技术人才移民制度是一项涉及政策、法律、管理、服务等多方面的系统工程。面对日益激烈的国际人才竞争，我们需在总结既往经验基础上，进一步解放思想、创新机制，构建具有国际竞争力的人才制度优势，为实现高水平科技自立自强和高质量发展提供坚实的人才支撑。

（作者：刘国福  北京理工大学法学院教授、国家移民管理局政策法律专家咨询委员会委员）