构建具有全球竞争力的科技人才创新生态系统——美国实践及对中国的启示

科技创新是大国竞争的关键场域，人才则是其中最为活跃、最具决定性的生产要素，全球范围内顶尖科技人才的竞争，已成为决定国家创新能力与核心竞争力的关键。作为一个移民国家，美国自二战以来的“大国崛起”之路，极大受益于全球科技人才持续流入，凭借其系统化的人才战略，长期维持对全球顶尖智力资源的强大虹吸效应，在全球科技竞争中建立了显著的人才资源优势。本文旨在通过剖析美国全球科技人才战略的内在逻辑与系统构成，对我国持续加强科技创新人才队伍建设、建设世界重要人才中心与创新高地提出借鉴建议。

一、美国吸引利用全球人才的“四维”系统模型

美国吸引与利用全球科技人才的实践成效，源于其将人才要素深度嵌入国家科技创新体系，构建了一个以国家战略利益为根本导向、以市场化激励为核心动力、以顶级平台网络为创新载体、以文化话语权力为深层支撑的复杂生态系统。需从战略理念、制度架构、平台网络与文化权力四个维度进行系统性解构。

（一）战略理念维度：高度服务于国家战略的实用主义人才观

美国的人才战略是其国家竞争战略的延伸，具有鲜明的目标导向性与实用主义色彩。早在建国初期的移民拓荒阶段，美国就颁布《宅地法》等法令吸纳欧洲劳动力，塑造了移民国家的基因。19世纪的西进运动与工业化浪潮更是催生了“机会之地”的全球认知。二战时期，通过“回形针行动”招募了千余名顶级科学家，直接支撑“曼哈顿计划”成功及航天技术突破，为战后美国迅速崛起奠定了关键基础。冷战期间，通过颁布《1965年移民法》首设职业移民类别，对大量东欧国家的科技精英及专业技术人员予以准入，进一步筑牢了科技人才基础。20世纪末期以来，随着综合国力大幅提升，美国更是将人才竞争置于国家安全高度，构建了一套理念先进、机制灵活、平台完备的体系来吸纳、引导和利用全球顶尖智力资源，以不断强化其在尖端科技领域的绝对领先优势。

一是沿用并制度化“战时动员”传统。美国全球科技人才战略的基因正是源于冷战时期特殊背景下的竞争性人才策略，其核心逻辑是在国家生存与竞争的紧急状态下，不惜一切代价、跨越一切边界地网罗所需智力资源。这一传统并未随冷战结束而消失，而是内化为一种制度化的国家能力。无论是应对苏联的太空挑战，还是应对21世纪新兴大国的科技竞争，美国始终将吸引全球顶尖人才，特别是STEM（科学、技术、工程、数学）领域人才，置于维持其军事与经济霸权的核心地位。最新的《国家安全战略》《芯片与科学法案》等文件，均明确将人才竞争与技术竞争、产业竞争捆绑，赋予其国家安全层面的最高优先级。

二是遵循“能力为本、不求所有、但求所用”的弹性原则。美国全球科技人才战略的基石是高度实用主义的“智慧资本”观，其核心从传统的“身份归属”转向“价值创造与灵活应用”。为此，美国构建了从短期交流（J-1签证、访问学者）、中期工作（H-1B、L-1签证）到长期居留（EB系列绿卡）的完整谱系。此外，通过跨国公司研发网络、国际联合研究项目、开源社区协作等非移民渠道，将全球范围内未能或不愿移居美国的智力资源也纳入其创新价值链。这种弹性策略极大地扩展了其智力资源的汲取范围，实现了“为我所有”到“为我所用”的扩展。这一理念在近年来的国家战略文件中得以进一步明确并强化。2025年11月，美国商务部、劳工部和教育部联合发布《美国人才战略：为美国黄金时代赋能》，标志着联邦政府将劳动力发展与国家经济发展深度绑定，同年12月发布的《2025国家安全战略》首次将移民体系改革与经济竞争力、技术创新能力直接挂钩，明确指出“吸引并留住全球顶尖人才对于维持美国的技术优势和经济领导地位至关重要”。这标志着人才竞争已从经济层面正式升级为国家安全战略的核心组成部分。

（二）制度架构维度：精准筛选与市场激励兼具的政策工具箱

美国的移民与人才政策工具包始终处于动态调整中，其近年来的改革呈现出明显的“精准化”与“价值优先”取向，旨在更高效地筛选并锁定高价值人才。

一是动态调整移民政策与签证制度，实现从“数量管理”到“质量筛选”的战略演进。美国移民政策的核心在于有效平衡“控制非法移民”的政治诉求与“吸引高端人才”的经济需求，近年来其改革方向日益清晰：收紧低技能移民通道，同时为顶尖人才开辟“快车道”。H-1B签证改革引入工资水平分级抽签，旨在将名额向高薪、高技能岗位倾斜。对于更具战略价值的O-1（杰出能力者）签证和EB-1A（杰出人才）绿卡等政策，审核标准虽高但极具灵活性，其评判权很大程度上掌握在专业同行手中（如推荐信、奖项、学术贡献），实质是建立了一套由专业共同体背书的快速认证通道。针对STEM领域博士的绿卡申请国家利益豁免政策，则是直接对潜在未来科学领袖的“超前投资”。美国基于这套制度形成了一个动态筛选的金字塔结构，塔基是基数庞大的国际留学生和工作者，塔尖则是被快速锁定的全球精英。美国基于移民与签证政策，构建了一套“动态调整、精准筛选”的制度工具箱，实现了全球智力的“择优流入”与“靶向留存”。

二是通过市场化的激励与保障体系，打造智力资本的价值实现通道。美国为人才提供的并非简单的“优惠待遇”，而是一个成熟、高效的价值实现系统。其一，多元、竞争性的科研资助体系。国家科学基金会、国立卫生研究院等机构的经费向全球持有合法工作身份的研究者开放，采用“基于项目的竞争性同行评议”模式，在相对公平的框架下将资源导向最有潜力的研究者。其二，顶级的薪酬与股权激励。科技巨头与顶尖高校提供全球领先的薪酬，配合股票期权、高额签字费等，将个人才智与资本市场价值直接挂钩，营造了一个“创新即资本、知识即财富”的强激励环境。其三，成熟的风险投资与创业生态。硅谷等地的风投网络为“车库创业”提供了从天使轮到IPO的全链条支持，使得“技术天才”可以便捷地转化为“创业英雄”和“亿万富翁”。其四，强大而稳定的知识产权法律保护。专利、商标、版权法律体系及高额的侵权惩罚，确保了智力成果的商业回报，这是创新者信心的根本保障。

（三）平台网络维度：由顶尖机构与创新生态构建的强磁场

美国对全球人才的吸引力，最终植根于其难以被简单复制的综合生态优势，通过打造由顶尖平台、多元文化与话语权构成的强大综合生态体系，综合磁场效应吸引全球科技人才自发集聚。

一是学术殿堂与“大科学”装置群组合形成的顶端资源。拥有全球约半数排名前100的研究型大学和联邦资助的数十个国家实验室。这些机构通过巨额捐赠基金、稳定的政府拨款和前沿的研究课题，为科研人员提供顶端资源和学术自由。美国建有世界领先的尖端大科学装置、权威数据库等旗舰创新资源，全球学者均可通过申请赴美开展研究，美方有权对申请项目进行筛选，以此实现对全球热点研究方向的引导及对全球顶尖智力资源的持续吸引。此外，美国掌握着大部分大型国际合作项目的主导权，组织或牵头大规模、跨学科、高挑战性的科研项目，吸引全球顶尖科学家共同攻关。通过组织DARPA挑战赛、NASA技术竞赛、XPRIZE等全球性高规格创新赛事，面向全球发布挑战课题，调用全球智慧攻克技术难题，美国作为主导方，自然成为合作成果的主要受益者和后续应用开发者。

二是产学研深度融合与“硅谷模式”形成的价值闭环。美国成功地将基础研究的“想法”与产业应用的“市场”无缝连接，以“硅谷模式”为典范，形成了“高校基础研究—风险投资孵育—初创企业崛起—科技巨头收购或上市”的完整价值实现闭环，为人才的智力成果转化为市场价值和个人财富提供了清晰路径和稳定预期。这个闭环不仅创造了巨额财富，更重要的是创造了一种“人人皆可创业、创新改变世界”的强大文化叙事和可复制的成功路径，对全球雄心勃勃的工程师和科学家描绘了追求自我实现的梦想蓝图。

三是巨型企业构建的开放式全球创新网络。以谷歌、苹果、特斯拉等为代表的科技巨头，通过设立海外研究院、投资并购、建立产业联盟等方式，将触角延伸至全球每一个创新角落。这些科技巨头实质上扮演了美国全球创新资源的“整合者”与“配置中心”角色，能够快速识别、吸纳并商业化全球范围内的突破性技术。依托海外研发中心，能够规避本土政策限制吸纳受限国家专业人才，通过远程合作等形式打破国籍、地域限制，构建全球分布式创新协同网络，显著提升海外创新智力资源的利用效率。

（四）文化权力维度：定义“卓越”与塑造“梦想”的精神吸引

美国在人才竞争中的深层优势，在于其掌握了定义何为“一流”、何为“成功”的文化与话语权力。通过掌控话语权和评价体系，将自身塑造成“世界学术中心”和“创新标准制定者”，利用科技创新的“声誉效应”和人才集聚的“马太效应”，形成对全球顶尖人才巨大的“虹吸效应”。

一是对学术标准与评价体系的全球主导。美国掌控着科研与学术界知识生产、传播与评价的核心枢纽——包括Science、Nature、Cell等权威期刊出版体系以及SCI、SSCI引文索引等核心数据库，并通过影响因子等量化指标，定义了全球范围内评价研究成果影响力、分配学术资源与认定学术成就的关键标准。这使得在全球多数科学领域，在由美国主导的高影响力期刊上发表成果、获得其学术网络的认可，几乎成为研究人员争取职称晋升、项目资助与学术声望的必经之路。这种结构性、系统性的“软性支配”，使美国长期占据全球学术创新的标准制定者、成果仲裁者地位，也是其能够长期维系科研学术界领导力、吸引全球科技人才竞相奔赴的重要原因。

二是“美国梦”叙事的持久感召力。通过好莱坞、媒体、商业成功故事持续输出的关于“自由、机会、个人奋斗、阶层跨越”的“美国梦”，成功塑造并输出了“精英绩效主义”与“机遇之地”的文化叙事。这种文化强调个人才智、冒险精神与市场竞争，其“英雄不问出处”“用代码改变世界”的叙事，对全球抱有雄心的青年科技人才仍具有强大的精神感召力。

三是对多元文化的相对包容性。在顶尖大学、科研机构和高科技公司内部，形成了高度国际化、精英主义、唯才是举的“微观文化”。这种基于共同专业语言和创新目标的亚文化，为来自不同背景的顶尖人才提供了超越种族、国籍的身份认同和职业归属感，有效缓解了其在宏观社会层面可能遭遇的文化冲突

二、对我国的启示

在借鉴美国实践基础上，构建具有中国特色、符合中国发展阶段的新型科技人才工作体系，打造一个能够精准对接国家战略需求、充分激发人才内生活力、高效转化知识价值、自然形成全球引力的新型科技人才创新生态系统。

（一）确立“精准识别、弹性引进”的核心理念

一是推动人才工作从“资源补给”思维向“能力建构”思维转变，树立“精准聚焦、弹性使用”的新人才观。强化顶层设计与战略聚焦，使人才工作更精准地服务于国家发展目标，将科技人才队伍建设深度融入国家科技创新和产业发展的整体战略。围绕人工智能、集成电路、生物制造等新质生产力核心领域，绘制“全球顶尖人才地图”，精准实施“靶向引才”。大力推广“候鸟专家”“云端顾问”等柔性引才模式，鼓励通过短期项目、在线协作等方式“为我所用”。

二是从推行基础的普惠性引才政策，转向实施“定向突破、按图索骥”的精准化、项目化引才策略。推动人才工作从提供普遍性支持，向围绕重大任务、关键核心技术攻关进行“定向支持”和“团队化引进”转变。例如，针对光刻机、工业软件、高端医疗器械等关键领域，组建由国家实验室、领军企业牵头的“人才攻关联合体”，在全球范围内“靶向”招募首席科学家及核心团队，并提供“一人一策、一团队一方案”的全生命周期支持。

（二）施行开放兼容的引才用才制度

一是持续优化移民与永久居留制度改革。在现有制度基础上，研究试点更加灵活、透明的技术人才评估和引进机制，为重点领域急需紧缺人才提供更便利的入境、居留和永久居留通道，探索设立面向人工智能、集成电路、生物医药等关键领域的“定向技术移民配额”。参考国际经验，建立高度透明、标准客观的积分评估模型，大幅降低申请门槛中的“工作邀请”权重，提高学历、年龄、薪酬、专利、同行评议等反映真实能力与潜力的指标权重，为人才引进建立科学评价标准。

二是构建与国际接轨的科研管理与评价体系。在国家级科研项目和人才计划中，试点推行以“代表性成果”和“小同行评议”为核心的评审机制，减少非学术干预。赋予顶尖科学家和领军企业更大的技术路线决定权、经费使用权和人才聘用自主权。建立“尽职免责”的科研经费审计容错机制，鼓励高风险、高回报的探索性研究。

三是深化以知识产权为核心的权益分配改革。在科技成果所有权改革上迈出更大步伐，明确高校、科研院所职务发明成果由科研人员与单位共同所有的法定原则，并简化作价投资、股权奖励的审批流程。探索设立国家级科技成果转化引导基金，以市场化方式助力早期科技成果跨越“死亡之谷”。

（三）打造具有国际影响力的高能级创新平台

一是依托国家实验室与重大科技基础设施打造“人才特区”。赋予项目负责人与国际顶尖科研机构对等的，在人事、财务、薪酬、项目管理方面的充分自主权。实行国际通行的“PI（首席研究员）负责制”，支持其面向全球公开招聘实验室主任和核心团队，提供具有全球竞争力的“全成本薪酬包”。

二是强化企业在技术创新和人才使用中的主体地位，鼓励龙头企业牵头组建“创新联合体”和“创新飞地”，对企业在海外设立研发中心、并购科技型企业、高薪引进海外顶尖专家的支出，给予更高的税收抵扣或专项补贴。支持企业以“揭榜挂帅”方式，面向全球团队悬赏攻关产业关键核心技术。

三是积极发起和参与国际大科学计划与工程。积极创设高端学术与创新组织，争取在我国本土培育和创办一批具有国际权威的学术组织和顶级学术期刊。积极发起和主导国际大科学计划与工程，持续举办具有全球影响力的科技峰会与竞赛，吸引全球顶尖科学家“来华解题”，持续提升我国在国际创新体系中的影响力与话语权。

（四）涵养“近悦远来”的创新文化生态

一是构建符合国际惯例、充满人文关怀的国际高端人才生活支持与服务保障体系。在人才高度集聚的粤港澳大湾区、长三角、京津冀等区域，高水平规划建设一批集国际社区、国际学校、国际医院、双语服务和跨文化交流中心于一体的“国际人才社区”。建立覆盖从工作许可、居留证件到社会保险、子女教育、个税缴纳的“一网通办”数字化服务平台，提高公共服务国际化水平和便利度。

二是营造“鼓励创新、宽容失败”的社会文化氛围，在舆论宣传和科技管理中，大力弘扬科学精神和企业家精神。倡导更具开放性和包容性的社会文化导向，营造崇尚科学、尊重创造、开放包容、宜居宜业的软环境，让不同文化背景的科技人才都能找到归属感和舒适感。

三、结语

美国实践的全球科技人才战略，是一个以国家战略利益为根本导向、以市场化激励为核心动力、以顶级平台网络为物理承载、以文化话语权力为深层支撑的复杂生态系统，对于正处在从科技大国迈向科技强国关键时期的中国有一定启示。我国必须立足国情，以更高的历史站位和更广阔的全球视野，进行一场系统性、结构性、深层次的改革，将我国加快建成全球科技人才向往、扎根、出彩的创新沃土，助力我国在新一轮全球人才重构中占据主动，为实现高水平科技自立自强和中国式现代化建设筑牢坚实的人才根基。

来源：陈静然（中国电子科技集团公司第十四研究所）/文，首发刊载于《科技中国》杂志2026年第4期 科技人才栏目